熊芳芳||再论法国大革命的财政起源

19-07-13

Permalink 21:59:34, 分类: 论证下一代网络方案

熊芳芳||再论法国大革命的财政起源

众所周知,旧制度末期的财政危机是法国大革命的导火索。无论是传统的社会经济史家,还是修正史家,都认同18世纪80年代政府面临的财政困境是旧制度走向崩溃的直接触因。尽管两者的解释路径不同,但其共通之处在于将旧制度晚期的财政危机看作君主制危机的外在表征,在经济或政治因素的主作用力下产生了颠覆性影响。研究法国旧制度和大革命的经济史家也逐渐摈弃拉布鲁斯的经济危机解释模式。政治经济学研究方法的引入,使经济史家尤其是财政史家更关注旧制度晚期财政赤字、财政政策与君主制危机之间的交互关系,受公共财政制约的“政治结构”被视为理解大革命经济和政治起源的关键。从这些研究中,我们可以看到研究大革命起源的一个明显取向,即“政治化”路径。

20世纪80年代以来,以阶级斗争为主线的社会经济解释显出颓势,修正派的政治解释和后修正派的文化解释逐渐占据上风,并影响至今。在政治解释路径中,推动旧制度走向大革命的一切因素都以“政治嵌入”的方式发生作用。“政治”一词的含义由此发生了转变,它不再局限于狭隘的权力斗争,更倾向于哈贝马斯的“公共空间”及其结构转型。后修正派则试图将社会和文化的变迁均赋予政治意涵,强调通过多因素的互动构建起来的政治文化语境来理解大革命。这一阐释模式更注重革命的发生学,而非寻求革命爆发的直接原因。那么,脱离简单的线性因果关系,结合上述多向度的阐释模式,我们是否可以更深入地理解财政与旧制度末期政治图景之间看似简单实则复杂的关系?尽管相关研究成果已非常丰富,但我们对这一问题的理解似乎仍有一些“常识性”误区。基于此,本文结合国内外已有研究成果,提出思考大革命财政起源的几点思路。

沉重的税负?

拉布鲁斯曾言:“法国大革命是一场因不幸引发的革命,而这种不幸源于税收。”在有关大革命起源的叙事中,通常认为旧制度的教士和贵族等特权等级享有免税权,沉重的税负主要由普通人尤其是最没有承受能力的农民承担,由此引发民众的不满。此类论点长期以来作为“常识”为学者们反复提及。不过,拉布鲁斯很早便指出,法国的税负在18世纪的大部分时间里实际上比较轻,直到旧制度末期由于经济形势的恶化,农民的负担才有所加重。因此,认为税收负担过重导致民众无以为继、揭竿而起的说法似乎值得推敲。

基于单一国家来衡量税负并不足以说明问题。根据马赛厄斯和奥布赖恩对近代早期英法税收的比较研究,1715年法国的名义税收为1.66亿锂,1750年增长到2.07亿锂,1785年达4.24亿锂,名义税收确有大幅增长。剔除通胀的影响,以1715年的税收为基准指数100,1785年的实际税收为183,比1715年增长了83%。 1715年到1785年,法国人口约从1 925万增长到2 664万,人均税收增长幅度为32%。

同期的英国人口从713万增长到935万,人均税收增幅为44%,比法国高12%。以商品产出衡量,1715—1735年间,法国的税收占人均收入的比重从12%上升至17%,1735—1790年间,这一比例反而从17%下降至11%,同时期英国的税收占人均收入比重从1715年的16%增至1790年的24%。以小麦等价物衡量,在18世纪的大部分时间,英国的人均税负接近法国的两倍。

相较于路易十四统治时期(1638—1715年在位,1661—1715年执政),18世纪20—80年代是法国经济增长的时期。在大部分时间里,实体经济的增长速度均快于税负的增长。然而,1788年左右,英国政府的税收收入占国民生产总值的12.4%,而法国仅占6.8%。可见,英国政府从经济体中汲取税收的效率远高于法国,而这也反过来说明,18世纪的法国政府本可以从实体经济中抽取更多的税收收入,以应对财政危机。

当然,宏观经济的计量分析并不一定反应了民众对税负的真实感受,尤其是要考虑两国具体承担税负的群体及其收入状况,税负对不同群体和地区的影响不尽相同。但这些数据至少表明,18世纪法国政府实际抽取的税收并未跟上其经济增长的幅度;与英国相比,法国的人均税负不算特别沉重,至少不像我们通常认为的那么沉重。18世纪的法国人可能憎恶赋税,但并不意味着他们交不起税。如果问题不在于税负过重,面对18世纪频繁的财政危机,法国政府为何无法从实体经济中汲取相应的税收以应付公共开支和债务?是哪些因素影响了税收体制的效率?

税收体制的缺陷

“与当时盛行的看法相反,法国不是为税负所压垮,而是被一套无效率的财税体制所窒息”。相比法兰西国家的其他方面,“税收体制更尖锐地凸显了绝对主义的限度和自由一词在法国的特殊性质”。即便被看作最为集权化的税收体制,也受到各种因素的制约,不可能满足君主“随心所欲”征税的意愿。诸如浓厚的地方主义色彩、高额的征税成本、对直接税的倚重、管理体制的混乱以及税权的不平等等,均造成法国税收体制的混乱无序和效率低下。旧制度的法国实则是在一套由特权、习俗和惯例相交织构建的社会机制下运行,特权的让渡和惯例的因循,造成税收体制存在广泛的地区差异和社会差异。

自中世纪晚期以来,在法国,贵族和教士拥有免税权便成为其特权等级身份的象征。这两个等级享有免付达伊税等直接税的特权,国王还时常赦免他们的间接税。而且,享有免税权的群体自中世纪晚期以来一直在不断扩大。为增加财政收入,自弗朗索瓦一世(1515—1547年在位)起,捐官制逐渐在法国取得合法地位。国王通过出售大量的司法和财政官职以获取临时收入,而各类官职尤其是高等法院的法官等职位往往与免税权相联系,获得官职也就意味着拥有了免税权。因此,富有的商人和资产阶级纷纷购买官职,或为跻身穿袍贵族之列,或为获得减免赋税的特权。此外,一些城市也通过赎买的方式获得减免达伊税和其他赋税的权利。

在当时人看来,特权是身份和地位的象征,也是“自由”的体现。由此引申出的问题是,既然享有税收特权的群体如此之广泛,税收本身也并非不堪重负,为什么1789年为召开三级会议准备的陈情书中,三个等级都对赋税深恶痛绝?答案一方面可能在于人们对不合理的税收管理体制以及征税过程中的专横武断、营私舞弊的反感,另一方面实则在于免税特权在18世纪遭受的频繁冲击。

受马塞尔·马里翁的影响,历史学家很长时间赞同这一观点,即正是财政特权及其受益者导致了法国财政的崩溃。但是,一味强调免税权对政府税基的侵蚀,无法解释为何法国君主制不是崩溃于债台高筑的路易十四统治末期,或是七年战争结束后的财政危机时期?尤其是,自路易十四统治后期至大革命前夕,君主政府为提高财政收入,相继进行税收改革,设立向全体臣民征收的普遍税,试图让特权群体也缴纳直接税。比如1695年设立的人头税,1710年、1733年和1741年三度设立的按限期征收的什一税,以及1749年后取代什一税、一直征收到大革命之前的廿一税。

尽管此前历史学家对近代早期法国贵族是否纳税的问题存在争议,不过,18世纪包括贵族在内的特权阶层支付直接税已是不争的事实。迈克尔·科瓦斯对不同地区特权者和普通人纳税额的对比表明,17世纪末到18世纪,王室推行的普遍税确实对特权阶层的免税权造成了较大的冲击。尤其是18世纪50年代推行廿一税之后,不仅贵族,而且持官者和享有特权的城市与省区的居民,都得为他们的收入和财富付税。在政府改革的持续冲击下,他们实则成为“特权纳税人”,缴纳新设的直接税,但仍享有达伊税的免税权。科瓦斯估算,这一时期特权阶层大约为其65%左右的财产付税,贵族地主缴纳的廿一税约占其土地收入的7%~10%左右,“试想一个世纪之前,对享有特权的地主征收直接税的想法几乎是不可能的”。

法国贵族生活资料图

由此看来,18世纪的法国政府似乎并非保守的封建势力的代言人。相反,从路易十四统治末期到大革命前夕,国王一直在尝试进行税收改革,迫使特权阶层多纳税,扩大政府税源。因此,有学者认为,旧制度的政治弊端并不在于绝对君主制的专权武断,相反,它致力于废除特权。但是,如同不可能将捐官制从当时法国的公共生活中清除出去一样,政府不可能真正“打破等级制度的藩篱、完全实现税收平等的计划……它根本就不想也不能彻底废除团体和地方特权,因为它的信贷依赖这个特权体制”。不过,由于普遍税的征收不仅增加了特权阶层以及普通纳税人的负担,更重要的是,损害了特权者的身份和享有“自由”的荣誉,贵族等特权群体才竭力反对政府改革税制的努力。

正是围绕改革与反改革激起的政治辩论,税收从社会和制度层面进入到政治和观念层面,进而影响到18世纪法国的政治文化。如科瓦斯所言,并非法国王室无力向特权阶层征税导致了君主制的崩溃,相反,18世纪的君主在迫使特权阶层纳税上似乎比路易十四更为成功。尽管这一时期实际税负并未大幅增长,但它以变种的形式侵入到一切社会等级中。正是因为君主强行且成功地将特权阶层揉合进新的税收体制,迫使其缴纳直接税,从而引起了特权阶层尤其是具有发言权的精英群体对税收的广泛关注。他们对税收管理体制以及与税权有关的话语,如“公正”“自由”“公民权”等展开探讨和论争。公共舆论中有关税权的平等性很快上升到政治的平等性问题,从而在很大程度上推动了18世纪下半叶政治文化语境的转变。

征税被看作“专制”“压迫”的代名词,并在纳税人中形成一种共识,“王国的财政机器已然失控,需对之加以约束”。以廿一税为例。尽管高等法院不愿登记新税法令,但还是没能阻比廿一税的征收,说明直到18世纪下半叶,王权的意志仍能通过强制手段贯彻。正是这种强权做法激起法院贵族及其他特权者的抵制,他们将君主行为斥之为“专制”,以“自由”“民族”等口号为自身的特权作辩护,并通过公共舆论对政府施压,由此侵蚀了王权的合法基础,导致“国家行为的合法性危机”。这一危机最致命的地方在于,在原有的政治框架内进行税收改革已经行不通,只有召开三级会议才能给税收以合法性基础。从这个角度看,特权者的抵制确实是绝对主义政治体制的掘墓人。

 

 

借债过多?

不过,单凭税收体制的缺陷以及改革引起的抵制,还不足以解释旧制度末期的财政困境。鉴于赋税的常规性,不可能及时提供战争经费或其他紧急开支,而战争几乎是近代早期欧洲国家面临的常态,因此,借贷被视为“近代国家财政和军事良性运转的关键要素”。对君主政府而言,能否有效调动资金的能力还在于,当税收无法及时满足财政需求时,政府是否能通过借贷以应对开支。而借贷往往以税收为抵押,以税收来偿还,因此借贷与税收实则密不可分。

近代早期法国的公共财政由常规性税收和特别收入组成。1524年弗朗索瓦一世设立特别收入司库,管理所有来自借贷、卖官、发行公债、教士贡礼、转让王室领地等取得的特别收入。自中世纪以来,借贷便是法国国王获取收入的重要手段,国王一般向商人银行家借款,或以抵押的方式向官员或市镇强迫借款。出售官职和发行公债作为新的信贷方式,自弗朗索瓦一世开始成为法国国王获取收入的惯用手段,推动了法国公共信贷体系的发展。

捐官制无疑是近代早期法国财政和信贷体系的重要组成部分。国王出售官职,类似于将自己权力的一部分抵押给私人买官者,买官者将购买官职看作一种投资,以官职价格贷款给国王,领取的薪傣相当于利息。此外,官职持有人一般为王国的司法或财政官,他们或直接处理王国财政事务,如征税、包税,或成为国王借款的对象或中介。譬如17、18世纪,国王经常通过更新官职税,或以“提高薪傣”的名义,向官职持有人强行借款,或以捐官团体为中介借款。

官职持有人与国王实际上被置于一种一荣俱荣、一损俱损的境地,前者还享有某种不受王权控制的独立性。对买官者而言,任何威胁其投资的行为都可能会造成紧张和冲突。18世纪下半叶,国王的持续敲诈,使很多官职持有人背上沉重的债务负担,加上普遍税的推广和莫普司法改革对其特权和政治权力造成冲击,由此可以更深入地理解高等法院为何会极力反对国王的新税政策和借贷要求。

法国长期公债的发展始于1522年的巴黎市政年金,此前国王也因财政需要发行过少量年金。此类公债一般由国王与巴黎市政签订一份“转让合同”,将王室常规收入的一部分作为担保,用于支付年金的利息。市政府以此公开发行年金,购买年金者一次性支付一笔款项,根据“认购合同”,在相应年限内可以获得相当于利息的年金收入。近代早期由中间团体代为发行的公共债券或借款种类繁多,根据借贷期限可分为长期债券和短期债券。由巴黎或地方市政府、省三级会议发行的永续年金和终身年金,总包税署发行的债券,以及由教士大会承保的借款等多属于长期债券。短期借贷则多以税收预支方式,由间接税包税人或征管直接税的财政捐官预付一笔款项,以指定的近期税收收入偿还,利率要高于长期债券。

尽管18世纪法国王室的实际税收收入有所提高,不过,耗财耗力的战争基本上以借贷来支撑。在奥地利王位继承战争期间(1740—1748年),来自借贷的额外收入在这一时期财政收入的增量中仅占35%,财政收入的增长主要来自新征赋税。但到18世纪下半叶,税收与借贷之间的平衡被彻底打破,且鸿沟日渐扩大。七年战争(1756—1763年)法国大约花费了13亿锂,北美独立战争(1778—1783年)法国政府的投入也在10亿—13亿锂之间,其中来自借贷等的特别收入分别占财政收入的71%和67%,也就是说,法国政府在这两次战争中的费用主要由借贷支撑。

历史学家一般将沉重的债务导致的巨额财政赤字看作旧制度末年财政危机的首要原因。实际上,18世纪法国发生过多次财政危机,如1716年、1722年、1759年、1770年等。此前,政府均采取部分破产的方式缓解财政压力,将短期债务强行转为长期债务,降低利息支付,为何1788年的财政危机没有通过直接破产的方式来缓解压力?

1788年财政危机的源头在于为支持北美独立战争的大规模举债。战争结束后因征税不足,债务迅速累积,造成巨额财政赤字。如果对比英国的情况,借贷和赤字本身似乎并不是问题。如英国参与奥地利王位继承战争85%的费用、七年战争81%的费用以及北美独立战争100%的费用,都是议会通过借贷的方式支付的。1782年,英国债务累计2.3亿英镑,债务利息支付便高达900万英镑,占年度预算的7%。1788年英国的债务占本国GNP的182%,法国的债务仅占本国GNP的55.6%为何高额的债务和利息支付没有压垮英国,却压垮了法国?

最直接的原因无疑在于两国财政信贷体系发展程度的差异。自“光荣革命”到18世纪,英国议会逐步取得对财政事务的控制权,通过改革税收和信贷体制,建立起一套以英格兰银行为中心的良性公共信贷机制。战争支出一般以短期债券方式获取,再将短期债务转换为长期债务,和平时期进行偿付;并建立专门的债务基金,将不同债务指定给专门的税收来偿付,很少发生拖欠。这使得政府得以依靠利率较低的长期债务来维系财政的正常运转。能否有效地将高成本的短期借贷转化为较低成本的长期借贷被经济史家看作近代“金融革命”的一个重要标志。法国虽然在1776年建立了贴现银行,但其发挥的作用非常有限。一直到大革命之前,政府都对中间团体尤其是对包税人和财政捐官所提供的短期借贷有着高度依赖,缺少一套有效的财政信贷体系实现短期债务向长期债务的良性转化。

因此,法国直到1788年都无法消化自身债务的原因,不仅在于沉重的债务本身,更主要的是在于高额的借贷成本,即还贷利率,致使国家财政不堪重负。18世纪80年代法国的借贷成本远高于英国,前者的平均借贷利率约为7.5%,后者仅为3.8%。这一高额借贷成本的形成,既受制于法国信贷体系自身的缺陷,也与此前的财政危机有着密切关系。1720年约翰·劳制造的“密西西比泡沫”破灭后,政府宣布破产,劳所发行的纸币随后被转化为巴黎市政发行的永续年金,导致永续年金价值大幅缩水。

此后,政府对终身年金和短期债务的依赖逐渐加重。法国的永续年金支付在总债务支出中所占比重从1740年的51%下降到1788年的24%,而终身年金和短期债务的利息支付在1788年则占到59%。其次是1770年财政危机的影响。泰雷为缓解危机,进行了一系列改革,如强行将短期债务转为利率较低的长期债务,停止佟蒂年金的支付等。这些做法实则严重地损害了政府信誉,受到支撑信贷体系的捐官、包税人、土地精英以及巴黎市政府、省三级会议等团体的集体抗议,以致路易十六上台之初,新发行的终身年金利率被迫提高到12%才有人购买。在国内借贷市场成本不断攀升的情况下,加上参与北美独立战争的巨大财政压力,政府不得不求助于国际金融市场。内克在任期间,总共借了5.3亿锂的新债,其中主要是终身年金(约为3.86亿锂)。1777—1788年间,法国的终身年金以8%~10%的高利率吸引了大量的日内瓦和荷兰银行家。1776年之后,王室借贷的24%~41%都来自日内瓦和荷兰的银行家。

但是,对于谁该为旧制度末年高成本的债务负责,或是哪些不当的财政政策引致了1788年的财政危机,历史学家则有不同看法。争论的焦点主要集中在路易十六(1774—1793年在位)统治时期两位最强势的财政大臣:内克和卡隆。内克上台后,采取了三项主要的改革措施:削减凡尔赛宫的官职和年金;逐步减少财政捐官的数量;部分地改革包税制,将包税从私人经营逐步转变为政府管理,实现对国库收支更为集中化的控制。在此基础上,通过发行新的终身年金来支付战争所需经费。

尽管内克大肆举债遭到诸多学者的指责,但一些经济史家认为,如果条件允许,内克的债务政策实则可以实现良性转化。尤金·怀特便指出,旧制度的崩溃不应该从北美独立战争或之前累积的过高债务中去寻找。18世纪80年代中叶之后卡隆弃置此前内克采取的渐进式财政改革方案,转而依赖卖官、短期债务和国际金融市场的资金,使得财政赤字在和平时期成为常态,才引发了君主制的危机。

在怀特看来,旧制度末期的财政困境是决策失当的产物。维尔德和韦尔则认为,责备哪位大臣要为财政危机负责并无意义,而应该从公共财政的政治经济学视角理解政府的债务政策。旧制度末期的信贷市场实则具有较大的弹性,此前历次的违约成本以高利率的形式体现出来,说明金融市场实则认可可能存在的违约风险,因此,高利率的借贷已包含了未来的违约成本。这意味着,如果路易十六的政府采取违约政策,宣布破产,至少1788年的财政困境可以暂时得到缓解。但为何路易十六没有这么做?

尽管18世纪中叶之前,无论法国国王还是法国高等法院都倾向于将破产看作于国于民有利之事,因为二者均认为债务违约伤害的只是那些食利的年金持有者和债权人,可以不用为偿债而向民众增税。但是18世纪下半叶,政府对借贷的日益依赖,使得债务违约的影响凸显出来。对一个本身信用不佳的国王而言,破产已不再是一个简单的财政选择,它还会有致命的政治影响。尤其是七年战争之后的债务危机引发的政治冲突,不能不引起路易十六政府的警惕,危机之后重建政府信用绝非易事,且代价高昂。

加之与英国的竞争屡次落败,使法国政府进一步意识到自身体制上的缺陷。因此,路易十六登基之时便下令此后不许再拖欠债务。这也是北美独立战争结束后,法国不得不在和平时期借债,以新债还旧债的一个重要原因。由此导致债务利息支付在总支出中所占比重从1751年的28%增至1788年的49.3%。无疑,对国际金融市场的依赖,使政府更为谨慎。如果拖欠债务,会对法国政府的信用造成更严重的损害,并进一步刺激国内外借贷成本的攀升。因此,从理性的角度考虑到债务违约的风险,路易十六政府的选择余地便可想而知了。

余论

相对于英国而言,18世纪法国的经济优势和霸权地位逐步丧失,在反思这一问题的过程中,政府内部出现了对现行道路的怀疑。一些上层人士认为,法国在外交和军事上的接连失利反映了法国社会发展路径的失败,有必要通过改革,将法国扳回到正确的道路上。如果不对现行制度进行改革,就不可能重拾法国在欧洲的霸权。由此我们可以理解在18世纪下半叶政府持续改革的努力,并非仅为了应对财政压力。

改革的基本方向是理性化和自由化,譬如优化财政税收体制、消除贸易和经济活动的限制、控制卖官规模和价格等。这些举措对特权阶层尤其是贵族的冲击最大。在18世纪这样一个“政治化”的时代,各种制度改革的可能性都引起了精英阶层甚至普通民众的关注,这无疑为他们提供了“政治教育”的机会。因此,正是国家将变革的可能性置于公共舆论的审视之中。

回到我们一直关注的问题:为什么1788年的财政困境没有出路?通常认为的税负过重和借贷过多似乎并非问题的关键。旧制度末年三个等级对税收的厌恶,并不能简单地归因于税负过重。税收体制固有的缺陷限制了政府从增长的经济体中汲取更多资源的能力,无法为18世纪法国的公共信贷提供良性的支撑,这是一种社会性和结构性的制约因素。

18世纪的财政改革实则是在既有社会和制度框架之下的有限尝试。普遍税的推行,确实提高了政府收入,也增加了民众负担,但更重要的是它对免税特权造成冲击,招致各个阶层的不满。由此引发的政治论争,使税收问题从经济和制度层面上升到政治和舆论层面。

历次的财政危机和债务违约,导致路易十六时期借贷利率居高不下,加上对国际金融市场的依赖,也使政府更为谨慎地对待债务问题。对一个面临强大的国际竞争压力、仍希望重返霸权舞台的王国而言,它试图进行改革,重建君主政府的信用和权威,增加财政收入,又要避免受到专制、独断的攻评,路易十六及其大臣可选择的方案非常有限。从杜尔阁担任财政总监到内克第二次上台,长达15年的改革历程,政府始终摇摆于增税与借贷的两难处境中,无所适从。

这种困境实则体现了税收体制、公共信贷与旧制度法国君主政治本身的复杂关系:由特权、捐官制、包税人以及各种团体拧合而成的公共财政体系,既是君主制赖以生存的命脉,又是限制其行动能力的瓶颈。政府试图进行理性化的制度改革,但是君主制的内在矛盾和公共舆论对其行动能力的约束,使旧制度末期的财政困境陷于无解,最终只能求助于三级会议的召开,寄希望于三个等级的同意,以实现税收体制的彻底改革,却不曾想引发了一场声势浩大的革命。

1788年与此前财政危机最主要的差别的确在于政治环境发生了变化,修正史家和很多新经济史家因此将大革命的爆发看作政治因素主导下决策不当的产物。

但是,在这一危机的背后,我们还应该看到旧制度的税收体制和公共信贷体系中难以消饵的社会和制度缺陷,与18世纪下半叶法国的经济形势、国际环境和公共舆论等共同构建的社会经济和政治文化语境对政府行为的限制。

一个更开明的政府选择了通过改革和不拖欠债务的方式来解决自己的财政赤字,但这个看似理性的决策背后,其实背负着整个旧制度的沉病顽疾。恰如托克维尔所言,“对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻”。

原文载《史学月刊》2018年第11期,注释从略。文章转载自“史学月刊”微信公众号。

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