TPP搁浅是中国主导亚太一体化的机会?

16-11-28

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TPP搁浅是中国主导亚太一体化的机会?

11月22日,美国候任总统特朗普宣布,将在上任第一天就告诉“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)现有成员国,美国将退出这一贸易协议。此前,特朗普竞选纲领的核心承诺之一,就是改变或退出包括TPP在内的贸易协定。在当日的声明中,特朗普表示“美国优先”是其未来执政的核心法则。在反复提到三次“让美国再次伟大”的后,特朗普明确表示,美国政府未来将退出这个可能会使美国陷入灾难的协议,将重点展开双边协议,促使工作岗位回归,产业振兴。该讲话似乎是对其竞选纲领的一个阶段性落实。似乎,两只靴子中的一只已经落地。
奥巴马政府推动的TPP,反映了美国对亚太区域经济合作的新构想。TPP从本质上说,是用美国的贸易法原则和美国对贸易设想的“技术标准”与“市场标准”,来重新规范和定义亚太自由贸易,甚至被寄望为将决定未来国际贸易的准则。在美国的大力推动下,TPP日趋成为平行于亚太经合组织(APEC)的、统合双边自由贸易协定以进入新的区域自由贸易合作体制的多边协定。在规则使用和制度建设方面,这个协定具有强烈的美国色彩,其本身隐含着重要的地区战略意图,比如有学者曾指出:“TPP是美国从区域经济战略的角度所设计且目的是为了牵制中国区域影响力的扩大”。同时,TPP被认为极有可能成为未来亚太区域经济合作的新载体 。
特朗普针对TPP的最新举动,引发了美国学者和媒体的一片批评,认为这无疑是为中国提升在亚太区的影响力做好准备。《纽约时报》11月19日发表文章表示“TPP搁浅成定局,中国成最大赢家”。该文认为,TPP的失败对中国而言意味着一次纯粹的胜利。文章还援引澳大利亚的表态:希望推进一项以中国为主导,囊括从日本到印度等亚洲国家在内,但是没有美国参与的贸易协议。更有声音指出,特朗普竞选以来以及当选以来的所有论调,都意味着美国对未来维系全球秩序的责任失去兴趣。简言之,特朗普针对TPP的决策走向似乎表明,未来亚太区域合作的主导权将交给中国。
“对中国有益论”也好,“世界秩序陷入危机论”也好,在做出具体判断之前,我们需要厘清几个问题:美国为何此前如此重视TPP?特朗普将搁浅TPP的动因何在?美国的退出是否意味着中国在亚太区域的主导权?

一、美国此前对TPP如此重视的原因何在?
进入21世纪,国际政治经济格局发生了巨大变化,亚太地区成为推动全球经济增长的“发动机”。亚洲新兴经济体潜在需求巨大,在全球有效需求不足的情况下,扮演着向全球输出总需求的重要角色。在2008年金融危机爆发后,亚太地区的重要性日益提升,使美国的实力出现了相对下降态势。中国的强大与快速崛起以及在2008年国际金融危机中所展现出来的大国力量,以及新兴国家的兴起,冲击着以美国为首的全球力量架构。在亚太区域各主要经济体力量变化的大背景下,美国全力推进TPP,其背后既反映了不以美国意志为转移的全球经济贸易格局的深层次变化,也凸显了美国主动在其经济结构和政策层面上进行的战略性调整。
2009年,东亚第15次峰会首次明确将以“10+3”机制作为实现东亚共同体长期目标的主要载体。2010年,中国-东盟自贸区启动,令美国倍感压力。日、韩、印、新等与东盟的自由贸易谈判也基本完成。“10+3”区域内贸易已占各国外贸的58%,高于北美自贸区近3个百分点。2012年5月,作为东亚经贸框架安排的重要组成部分,中日韩自贸区(CJKFTA)谈判正式启动。三国经济总量约占全球的1/5。中日韩三国间建立自贸区如建成,可以加强三国经贸联系,促进东亚地区经济融合。据认为,三国若能在诸多问题上达成共识,将有力推进东亚一体化进程,抗衡美国布局亚太的努力,从而有助于东亚秩序的和平转型。在所有这些亚太区域内活跃的区域合作进程中,美国完全置身之外,有被边缘化的危险。美国智库彼得森国际经济研究所估计,一个没有美国参与的亚太自贸区,可能导致美国公司出口每年至少损失250亿美元,或每年损失约20万个高薪岗位。
在此背景下,美国需要一个以其为主导的、横跨太平洋的亚太经济合作体系,在亚太地区最终实现包括农产品在内的全部商品贸易和资本交易自由化,进而赢得全球的战略优势。很明显的是,让21个APEC成员国全部就贸易自由化达成协议,基本上是一件不可能完成的任务,因此,TPP成为美国实现亚太自由贸易区构想的核心框架。美国试图以TPP为突破口,建立以其为主导的横跨太平洋的亚太经济合作体系,通过TPP充分发挥其技术和金融优势,打开更多的亚太地区市场,以提升出口总量。
2010年10月28日,美国时任国务卿希拉里·克林顿在夏威夷就美国亚洲外交政策发表演讲时强调,美国在亚太地区奉行的是“前沿外交”政策,这一战略首要的一点就是要通过塑造亚太经济,建立美国主要的跨太平洋合作机制来重建美国在亚洲经济的领导地位。希拉里在《外交政策》刊物上发表长篇文章《美国的太平洋世纪》指出:“未来的政治不由阿富汗和伊拉克决定,而是由亚洲决定,美国处在这个行动的中心,是这个地区唯一拥有强大盟友网络的强国”。 “我们要创造一个有规则的秩序——那就是开放、自由、透明和公正”的秩序。当时的美国看起来是决心要在亚洲创造一个由其主导的新秩序。
因此,TPP背后实质反映出美国多样化的政治、战略和外交动机。从1990年代的东亚经济论坛(EAEC)到后来的亚太自由贸易区和亚太共同体,美国基本都在第一时间表示出了关切,主要态度集中于“亚洲地区的任何涉及安全、经济和商业的重要机制都不应该将美国排除在外”;“美国不会让一个没有美国介入的东亚共同体启动”。事实上反映出的是长期以来主导美国政治的主要声音:美国是一个不可或缺的国家。
二、美国放弃或预备实质搁浅TPP的主要原因何在?
如同特朗普多次在其竞选纲领中提到的,在他看来,不仅是TPP,而且北美自由贸易协定(NAFTA)对美国来说都是抢走工作、降低美国创新能力、加重移民等问题的根源。特朗普特别强调,数年来,中国、墨西哥等国充分利用了美国的资源、资本、人力,踩着美国的肩膀,成为了世界经济中的重要一极,而美国无疑扮演着垫脚石的角色,对美国人民而言,结果只是工作丢失,福利尽丧。由此,特朗普宣称要打破那些有损美国人民利益的自由贸易协定,更多关心国内事务,关注如何令美国再次强大。因此,有观点指出,全球化必然逆转,美国会难以阻止地走向孤立主义。但是,这样的观点有待推敲。
事实上,所有的政策决断必然需要回顾当时的整体背景。1945年二战结束时,美国的GDP占世界GDP的近一半。在这样的情况下,美国建立起了令后续诸多经济体受益的开放的经济秩序,在确保美国利益的同时,促使其他国家融入美国主导的世界贸易格局,并分享世界经济的蛋糕。与此同时,美国所建立起来的世界范围内的军事联盟和海外驻军,确保了盟友的相对稳固与共同利益,而这些确实是在美国承担了很多国际责任、提供了主要公共产品的基础之上建立的。目前,如特朗普在竞选中所述,美国希望欧盟、日本、东南亚等国家和地区承担起自己应负的责任和义务。同时美国要修正既有的贸易协议,更大程度地确保本国核心利益。
从这一角度来说,美国或许将开启相对保守的态势,但不应因此断定美国将陷入完全意义上的孤立主义,更不意味着美国将与自由贸易水火不容。应该记住的是,特朗普政策的核心将是“美国优先、美国再次强大”,因此美国不会脱离全球事务。更加合理的推断或许是,未来美国政府将在关注国内事务的同时,在全球范围内肩负起相对合理的国际责任。一待再度强大,美国难免不会再度加强在全球范围内的主导权。如果用比喻来说,好比拳击手在出拳之前的回拳,积攒力量,以再度出击。
三、TPP搁浅是否真意味着以中国为主导的亚太区域合作进程的机会?
一直以来,中国对亚太区域一体化持积极态度。对于澳大利亚倡导的“亚太共同体”,中国也表示了支持。但是在TPP问题上,中国一直没有明确表态。有学者认为,从政治上考虑,中国不会轻易参加这一由美国主导的协定。简言之,中国绝对不会同意无条件遵守它没有参与的谈判所制定的规则。因此有人曾判断,TPP之后的亚太经合组织进程很可能分裂:以积极推进贸易与市场自由化的美国为首,经由TPP,建立亚太自由贸易区集团;以对自由化持谨慎态度的中国为首,建立中国、东盟自由贸易区集团。但目前的状况是,特朗普的政策选择将使中国摆脱两难境地,或者被“遏制”的状态。但我们不能轻易下决断说,美国已向中国交出了亚太经济一体化的钥匙。
任何一种区域一体化方案提出的背后,都是各相关国家特别是地区大国之间的博弈。亚太地区一体化进程也在此博弈中不断发生变化。比如澳大利亚提出的“亚太共同体”,更多是关注澳大利亚在亚洲市场的利益,而日本提出的“东亚共同体”,更多是“警戒”中国崛起,并确保日本在东亚地区的利益。同样,尽管TPP本身关注的是亚太地区经贸一体化和新规则的推广,但其提出和推动在事实上表现出的是地缘政治与大国博弈。此即此前中国学界和媒体主张的:TPP是美国借此重返亚洲的主要战略。值得指出的是,美国近期可能搁浅TPP的举动,同样出于美国国家利益考量。这必然使原本已复杂多变的亚太一体化进程变得更加扑朔迷离。东亚合作或将在失去美国主导的大背景下,在日本主导、中国主导、东盟主导的模式中无序博弈。
四、未来亚太经济合作的特点
目前来看,今后亚太区域经济合作将会具有三个特点:
第一,亚太地区经济合作的主基调,很可能从“开放的地区主义”,走向“开放的制度主义”,即不再简单地停留在成员国选择上,而是更多着眼于亚太地区已有的规模、层次和前瞻性发展需要,来建设和建立更高水平上的区域经济合作进程。在WTO多哈回合谈判难以取得进展、本有可能引领未来自由贸易规则的TPP极可能搁浅的情况下,亚太经济合作的“开放的制度主义”,很可能将指引未来国际自由贸易发展的方向。
第二,亚太经合组织框架仍会存续。亚太经合组织框架下的产业合作与自由化进程,仍然对美国有利;同时,亚太自由贸易区构想也会继续得到推动。在美国已与亚太近11个国家签署自由贸易协议(FTA)的背景下,亚太经合组织仍然可以为美国寻求在亚太自由贸易区框架下的贸易与市场扩大带来机会。因此,考虑到特朗普的商人本质和他追求的政治目标,美国并不会放弃既有的对美国有利的贸易协定,以及WTO框架下对美国有利的条款、条约。
第三,亚太主要经济体之间的多边和双边自由贸易谈判,短期内或将处于“长期并存”的僵局。中日韩三国之间,双边或者三边层次上的自由贸易谈判,都很难迅速获得实质性突破,中美建立自由贸易区仍长路漫漫。特朗普当选后,考虑到美国对TPP的反对态度,秘鲁、澳大利亚等国开始对“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)表示出兴趣。RCEP的准入标准和目标相对较低,同时保持开放态势,不断扩大。但是RCEP所涉及的合作领域和方式,并未涉及TPP所涉及的可能主导未来国际贸易、投资合作的标准和规则。同时,RCEP内部成员在农业等领域存在极大分歧,而如何处理中国和东盟主导权之间的关系,也一直成为RCEP发展的掣肘。
考虑到单纯市场推动的自由贸易区进程早已经陷入瓶颈,亚太地区的经贸区域化进程越来越召唤政府层面推动的多边、或者双边自由贸易进程。但鉴于亚太地区既有的利益格局,以及主要国家之间的历史问题,TPP搁浅或将开启新一轮亚太地区主要国家和主要合作机制争吵不休、各自为政、不断博弈和“意大利面碗”共存的现象,多种多样的次区域合作或将占据主导地位。在这场博弈中,各国都想根据自己的利益出牌,都想成为赢家。而这种各自为政现象,对亚太地区任何一个希望依靠外向型经济和贸易驱动经济发展的国家而言,都不是好消息。
事实上,包括中国在内的任何一个亚太国家,在亚太区域经济合作中的战略选择是有限的。现在美国政府可能搁置一个原本可以主导亚太区域合作的协议,这值得关注,但更需要关注的事特朗普搁置TPP背后的动机:美国优先,促使美国再次强大。特朗普执政期间,或将在适当缩减全球布局、减轻全球责任的背景下,坚持原有的创新驱动经济,进一步夯实、完善美国国内的基础设施建设、医疗社会保障、实体经济和产业发展。在此情况下,我们或许需要同时思考,在未来更长一段时间内,一个更强大的美国对在国际贸易、投资和全球治理方面可能的制度设计。
对中国来说,重中之重或许应该是,凭借今天全球第二大经济体的实力和影响力,促进亚太各国市场、贸易和产业政策的协调,壮大自身的经济和贸易能力,改善中国的对外贸易结构,调整原有的低端、劳动密集型产品在出口中的比例。同时,中国还需加大本国对外贸易在亚太市场的比重。到目前为止,中国三大出口市场依然是美、欧、日,而不是已经建立自贸区的东盟。
此外,中国应该在整合现有区域贸易协议、“一带一路”倡议以及亚洲基础设施投资银行(亚投行)的基础上,在贸易与投资、基础设施建设等领域与亚太国家加强实质有效互动。唯有在全球经济和贸易体系中,中国才能从 “贸易大国”、“产业大国”走向“贸易强国”、“产业强国”。在亚太经济中树立起“开放的制度主义”大旗,这或将是未来中国在致力于自身经济强劲的基础上,推动亚太区域合作发展的路径。若能如此,中国也将在未来为美国再度“重返亚太”、塑造亚太秩序,做好充分准备。

爱乐洪哥

莫听穿林打叶声,何妨吟啸且徐行。竹杖芒鞋轻胜马,谁怕?一蓑烟雨任平生。 料峭春风吹酒醒,微冷,山头斜照却相迎。回首向来萧瑟处,归去,也无风雨也无晴。

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